Budget impact analyse van invoering lagere kind-begeleiderratio in kinderopvang in Vlaanderen

Wat is het?

Analyse van de huidige situatie, simulatie en kostenschatting van scenario’s met lagere ratio.

Waarom dit onderzoek?

Dit onderzoek werd uitgevoerd in navolging van één van de aanbevelingen van de parlementaire onderzoekscommissie over de kinderopvang:

“Verlaag de maximale kind‐begeleider ratio, op basis van een benchmark van de ons omliggende landen en wetenschappelijk onderzoek, met een differentiatie naar leeftijd, en zet een tijdspad uit om dit te realiseren. Verzeker hierbij de financiële leefbaarheid voor de verschillende opvangtypes en subsidietrappen en de betaalbaarheid voor de ouders.” (Commissieverslag, 2022, p.17-18)

Deze aanbeveling werd opgevolgd via 2 deelstudies: De benchmarkstudie werd reeds vrijgegeven in juli 2023, dit rapport gaat over de budgetimpactanalyse. Deze studie heeft getracht om de financiële implicaties van een verlaging van de ratio in te schatten zodat de Vlaamse Overheid een zicht kon krijgen op de kost van diverse scenario’s en een onderbouwde keuze kon maken.

Als de huidige ratio verlaagd wordt, dan zal dat heel wat implicaties hebben. In dit onderzoek werd de impact op de meest zichtbare elementen nagegaan: de nood aan extra kinderbegeleiders in de groepsopvang en de gevolgen voor de gezinsopvang op vlak van het compenseren van de prestatie-gebonden vergoedingen (bepaalt het inkomen van de onthaalouder) en het opvangen van die kinderen die door een verlaging van de ratio niet meer in de gezinsopvang zouden terecht kunnen.

Daarnaast heeft het onderzoek ook in kaart gebracht hoe de huidige ratio in de praktijk wordt gerespecteerd en hoeveel locaties al lagere ratio’s toepassen.

Hoe verliep het onderzoek?

Om een beeld te schetsen van de huidige ratio in de praktijk verzamelden de onderzoekers gegevens van een steekproef die ongeveer 40% van alle Vlaamse locaties gezinsopvang en 5% van alle Vlaamse locaties groepsopvang vertegenwoordigt. In concreto zijn de analyses gebaseerd op aanwezigheidsgegevens van kinderen en personeelsleden voor de periode 15 september-14 oktober 2022.

Om in te schatten hoeveel kinderbegeleiders er extra nodig waren in de groepsopvang bij verlagingen van de ratio werd een model ontwikkeld om een optimale locatie groepsopvang qua personeelsinzet te simuleren. Dit simulatiemodel is gebaseerd op gegevens over de aanwezigheid van kinderen in een duizendtal locaties groepsopvang­. Met behulp van dit model werd de verwachte bijkomende personeelskosten berekend voor verschillende scenario's van ratioverlaging, arbeids­regimes en voor verschillende grootteordes van opvanglocaties. Deze inzichten (op locatieniveau) werden vervolgens veralgemeend naar het hele Vlaamse kinderopvanglandschap, om zo een idee te geven van de minimaal noodzakelijke investeringskost in extra personeel die nodig zal zijn om locaties in staat te stellen om een verlaagde ratio te realiseren.  Daarbij werd rekening gehouden met een buffer om afwezigheden op te vangen.

Er werden diverse scenario’s geanalyseerd, waaronder ook leeftijdsafhankelijke ratio’s. Zowel de situatie met kindvrije uren als de situatie zonder kindvrije uren werd onderzocht.

Om de budgettaire impact van een ratioverlaging in de gezinsopvang te schatten, werd gebruik gemaakt van de aanwezigheidsgegevens uit de verzamelde steekproef in de gezinsopvang en werd onderzocht hoe een ratioverlaging volgens diverse scenario’s het aantal geleverde prestaties zal reduceren, alsook een nood zal creëren aan bijkomende kindplaatsen om die kinderen die door verlaging van de ratio niet meer in de gezinsopvang zouden terecht kunnen, op te vangen. Ook hier werden de bevindingen en inschattingen geëxtrapoleerd tot op het niveau van de Vlaamse Gemeenschap.

Resultaten in een notendop

• Bevindingen over de ratio’s in de praktijk:

In zowel de gezins- als groepsopvang overschreed een aanzienlijk deel van locaties herhaaldelijk de voorgeschreven maximumratio, en dit uiteraard eens te meer wanneer gekeken werd naar lagere maximumratio’s dan de huidige wettelijk bepaalde ratio’s. De ‘heatmaps’ illustreerden duidelijk dat ratio’s vooral werden overschreden op bepaalde piekmomenten en -dagen.

De grootteorde van de overschrijdingen in de geobserveerde steekproef, tezamen met de steeds luider klinkende overtuiging dat de huidige ratio’s reeds problematisch hoog zijn (en dat bijgevolg het respecteren van deze ratio geen garantie biedt op kwalitatieve opvang), suggereert een structureel probleem in de sector.

• De simulatieresultaten voor de groepsopvang tonen aanzienlijk variaties in de jaarlijkse extra loonkosten bij verschillende ratio-scenario’s. Wanneer de ratio universeel wordt verlaagd naar 8 kinderen per begeleider bedragen de loonkosten van de vereiste bijkomende kinderbegeleiders €43,5 miljoen. Bij het streven naar lagere ratio's, zoals 7 of 6 of 5 kinderen per begeleider, nemen de extra loonkosten aanzienlijk toe tot respectievelijk €117 miljoen, €207 miljoen en €357 miljoen.

Analyse van scenario's met leeftijdsafhankelijke ratio’s toont erg vergelijkbare kosten. Daartegenover nemen de kosten significant toe wanneer rekening wordt gehouden met een kindvrij uur per begeleider per dag.

• Wat betreft de gezinsopvang, omvatten de geschatte jaarlijkse kosten van een ratioverlaging zowel het creëren van extra plaatsen als de financiële gevolgen voor onthaalouders door gemiste onkosten-vergoedingen. Een verlaging van de ratio naar 7 kinderen per begeleider resulteert in jaarlijkse kosten van €14 miljoen. Bij een ratio van 6 kinderen per begeleider stijgen de kosten tot €42,5 miljoen. De hoogste kosten, die neerkomen op €86,5 miljoen per jaar, ontstaan wanneer de ratio wordt verlaagd naar 5 kinderen per begeleider. Scenario's met een differentiatie naar leeftijd vertonen vergelijkbare kosten.

Aanbevelingen

Op basis van de heatmap-analyse kunnen we vaststellen dat er veranderingen moeten doorgevoerd worden in de kinderopvangsector alvorens een lagere ratio dan de huidige wettelijke norm zal gerealiseerd worden door alle opvanglocaties op elk moment van de dag. Als dit niet gebeurt, zal bij de invoering van een lagere maximumratio het aantal locaties dat de ratio's niet kan respecteren waarschijnlijk alleen maar toenemen.

Waarom sommige locaties er in slagen een lagere  ratio dan de huidig opgelegde maximumratio te realiseren en andere niet, vereist een diepgaand begrip van de huidige organisatorische, financiële en andere keuzes die binnen de sector worden gemaakt. Deze onderzoeksvraag vraagt verdere studie van de sector en viel buiten het bestek van dit onderzoek.

De onderzoekers hebben de personele en financiële implicaties van diverse scenario’s onderbouwd in kaart gebracht. Het is duidelijk dat aanzienlijke verlagingen van de ratio grote financiële gevolgen hebben. Ook met de invoering van kindvrije uren gaat een aanzienlijke meerkost gemoeid.

De onderzoekers doen geen uitspraak over voor welk scenario zou moeten gekozen worden. Het is aan beleidsmakers om met de aangereikte informatie aan de slag te gaan en te bepalen welke investeringen men wil en kan doen op welke termijn.